2016年12月27日中辦、國辦印發(fā)的《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》中明確，在海南、寧夏試點(diǎn)基礎(chǔ)上，綜合考慮地方現(xiàn)有工作基礎(chǔ)和相關(guān)條件，將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等7個省份納入試點(diǎn)范圍；鼓勵有條件的試點(diǎn)省份探索協(xié)同編制省級空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃。
試點(diǎn)工作啟動以來，各地結(jié)合實(shí)際就如何科學(xué)合理地劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間進(jìn)行了嘗試，很多地方跳出了原行業(yè)規(guī)劃的思維定式和熟悉的規(guī)劃方法，從更廣的尺度和更高的視野、各類資源的調(diào)控入手，對空間的保護(hù)、利用、開發(fā)、整治做出安排，體現(xiàn)了規(guī)劃的先進(jìn)性、包容性。2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，賦予新組建的自然資源部“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的重要職責(zé)。2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。
如何科學(xué)合理地劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間管控手段，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，是當(dāng)前空間規(guī)劃改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文通過梳理部分試點(diǎn)地區(qū)國土空間劃分方法，以期為后續(xù)各地開展的國土空間規(guī)劃方案編制提供借鑒。
由于試點(diǎn)地區(qū)開展國土空間劃分工作的時間不一致，主導(dǎo)部門也不同，因此在理念和方法上存在一定差異，可初步整合為基于資源環(huán)境分析、基于“雙評價”工作和基于三條紅線優(yōu)化三類國土空間劃分方法。
基于資源環(huán)境分析的空間劃分
在調(diào)查研究區(qū)域地理位置、地形地貌、氣候水文、植被土壤、社會經(jīng)濟(jì)以及土地利用等基礎(chǔ)上，識別區(qū)域國土開發(fā)及與其密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境因素和生態(tài)環(huán)境問題。通過對資源稟賦與本底特征進(jìn)行分析，逐次開展資源環(huán)境限制性、適宜性、空間協(xié)調(diào)性等分析評價。即在限制性評價的基礎(chǔ)上，國土空間劃分結(jié)合各評價單元的生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)開發(fā)等單項(xiàng)適宜性評價結(jié)果，按照優(yōu)先保障生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則，采用空間疊加分析等方法開展國土空間綜合適宜性評價，形成生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等空間初步劃分結(jié)果，并結(jié)合相關(guān)規(guī)劃進(jìn)一步協(xié)調(diào)功能布局，通過復(fù)合功能網(wǎng)格評價確定評價單元主導(dǎo)功能。該方法技術(shù)路線圖如下所示。
圖1 基于資源環(huán)境分析的技術(shù)路線圖
首先，開展資源環(huán)境限制性評價。在客觀認(rèn)識區(qū)域自然條件的基礎(chǔ)上，篩選對區(qū)域國土空間開發(fā)具有限制性的指標(biāo)，構(gòu)建資源環(huán)境限制性評價體系。根據(jù)各指標(biāo)因子對國土開發(fā)的限制性程度，劃分為強(qiáng)限制性（如基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等），和較強(qiáng)限制性（如地形、地質(zhì)災(zāi)害等）。首先評價各個因子對國土空間利用的限制性，然后將單因素評價結(jié)果進(jìn)行疊加分析，評價國土開發(fā)受到的多因素綜合限制影響。
其次，開展資源環(huán)境適宜性評價。基于資源環(huán)境限制性評價結(jié)果，綜合考慮區(qū)域國土開發(fā)自然適宜性和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展適宜性，構(gòu)建資源環(huán)境適宜性評價體系，計(jì)算區(qū)域資源環(huán)境適宜性分值。自然適宜性可以借助限制性評價的指標(biāo)體系，從適宜性的角度給予各個因子分值，其中強(qiáng)限制性因子采用“一票否決”制，即為不適宜；較強(qiáng)限制性因子根據(jù)多因子累加獲取其綜合自然適宜性。社會經(jīng)濟(jì)適宜性則從區(qū)域建設(shè)開發(fā)的角度，綜合考慮人口、交通、區(qū)位等因子對建設(shè)開發(fā)的促進(jìn)作用。綜合自然適宜性和社會經(jīng)濟(jì)適宜性兩方面，最終獲得可用于指導(dǎo)區(qū)域國土開發(fā)的區(qū)域資源環(huán)境承載力空間格局。
最后，對空間功能合理性進(jìn)行評價。在適宜性評價基礎(chǔ)上，綜合劃分適宜生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的功能空間，根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)則和評價指標(biāo)體系，確定某一評價區(qū)域的主要的空間功能，以其科學(xué)、合理、適宜的空間功能為主要參考因素，為制定區(qū)域開發(fā)利用保護(hù)策略提供基礎(chǔ)支撐。
基于“雙評價”工作的空間劃分
2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話中指出，要在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，抓緊完成長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，建立健全國土空間管控機(jī)制。
通過“雙評價”科學(xué)認(rèn)知國土空間格局分異的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對國土空間功能區(qū)域進(jìn)行劃分，已經(jīng)成為國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵基礎(chǔ)性工作。其中，資源環(huán)境承載能力評價是對自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底的綜合評價，確定國土空間在生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等不同功能指向下的承載能力等級。國土空間開發(fā)適宜性是指國土空間對城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等不同開發(fā)利用方式的適宜程度，國土空間開發(fā)適宜性評價是在資源環(huán)境承載能力評價的基礎(chǔ)上，評價其進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度?；凇半p評價”的國土空間劃分技術(shù)路線圖如圖2所示。
圖2 基于“雙評價”的空間劃分技術(shù)路線圖
首先，開展資源環(huán)境要素單項(xiàng)評價。圍繞生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)功能指向的差異化要求（圖3），結(jié)合不同層級空間規(guī)劃評價精度需求，從土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)以及災(zāi)害等自然要素，構(gòu)建差異化評價指標(biāo)體系，逐項(xiàng)開展資源環(huán)境要素單項(xiàng)評價。
其次，開展資源環(huán)境承載能力集成評價?；谫Y源環(huán)境要素單項(xiàng)評價的分級結(jié)果，根據(jù)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)三方面的差異化要求，綜合劃分生態(tài)指向的生態(tài)保護(hù)等級以及農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)指向的承載能力等級，表征國土空間的自然本底條件對人類生活生產(chǎn)活動綜合支撐能力。承載能力等級（生態(tài)保護(hù)等級）按取值由低至高可劃分為I級、II級、III級、IV級、V級5個等級。
最后，開展國土空間開發(fā)適宜性評價。根據(jù)農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)承載等級評價結(jié)果，初選農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)備選區(qū)，結(jié)合功能適宜性評價，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜區(qū)、一般適宜區(qū)和不適宜區(qū)。
圖3 三類功能指向的集成評價
基于三條紅線優(yōu)化的空間劃分
生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，是三區(qū)空間科學(xué)劃定的基礎(chǔ)。大部分地區(qū)三條紅線都存在交叉重疊的現(xiàn)象，面向2035年國土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)對三條紅線提出進(jìn)一步的優(yōu)化方案，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行空間劃定。
首先，生態(tài)保護(hù)紅線的初步優(yōu)化。根據(jù)永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線重疊情況，分別對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行格局優(yōu)化，在保證生態(tài)保護(hù)紅線整體連片的前提下，減少與永久基本農(nóng)田的重疊。依據(jù)《自然生態(tài)空間劃定與用途管制技術(shù)規(guī)程》、《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中確定的劃定原則與方法，堅(jiān)持紅線面積有增加、生態(tài)功能有提高、格局整體穩(wěn)定，對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行局部調(diào)整。
其次，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的確定。以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果為基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)狀保留城鎮(zhèn)建設(shè)用地和規(guī)劃落地的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，沿路、河流、山體、綠化帶等具有明顯隔離作用的標(biāo)志物或村界，劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界范圍。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定須避讓生態(tài)保護(hù)紅線和各類保護(hù)地范圍，應(yīng)避讓優(yōu)質(zhì)耕地、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)。城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的人文景觀類禁止開發(fā)區(qū)域、河道型飲用水源保護(hù)區(qū)二級區(qū)可劃入城鎮(zhèn)空間，作為獨(dú)立單元執(zhí)行復(fù)合管理。
第三，永久基本農(nóng)田紅線的初步確定，以永久基本農(nóng)田劃定成果作為永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的初步范圍。
圖4 空間與紅線的關(guān)系示意圖
在上述工作基礎(chǔ)上，初步確定三類空間。其中，生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化成果、各類保護(hù)地范圍和土地利用現(xiàn)狀分類中生態(tài)用地類型，以及生態(tài)保護(hù)重要性分析確定的其他需要保護(hù)區(qū)域，劃入自然生態(tài)空間初步范圍。永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線初步范圍、農(nóng)業(yè)用類型、村莊建設(shè)用地、耕地后備資源，作為農(nóng)業(yè)空間的初步范圍。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的區(qū)域作為城鎮(zhèn)空間的范圍。河流、道路等線狀用地，可根據(jù)其所穿越區(qū)域的空間類型，歸入相應(yīng)空間。對初步劃定的自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的各地類進(jìn)行融合處理，形成初步的空間單元。綜合地形地貌、資源分布特點(diǎn)，設(shè)定一定面積初始閾值，對自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間單元進(jìn)行歸并?？臻g單元的歸并不跨越三條紅線，以及各類保護(hù)地、空間規(guī)劃確定的分區(qū)邊界等管理邊界。重要物種棲息地等具有特殊保護(hù)價值的區(qū)域，面積小于閾值的可作為獨(dú)立自然生態(tài)空間單元。
最后，確定三區(qū)三線劃定。根據(jù)自然生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的初步范圍、綜合考慮自然生態(tài)空間分級情況，結(jié)合永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃潛力，確定永久基本農(nóng)田紅線成果。農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田全部劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，一般生態(tài)空間和自然生態(tài)重點(diǎn)區(qū)內(nèi)連片度大于一定規(guī)模的現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田，劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線（同時劃入農(nóng)業(yè)空間），自然生態(tài)核心區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田不劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。未劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田，在規(guī)劃執(zhí)行過程中，通過在農(nóng)業(yè)空間內(nèi)進(jìn)行土地綜合整治完成永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃后逐步退出。根據(jù)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線最終劃定成果，對生態(tài)保護(hù)紅線初步成果、自然生態(tài)空間初步成果和農(nóng)業(yè)空間初步成果進(jìn)行相應(yīng)完善，確保三條紅線不交叉，三類空間不重疊。
結(jié)語
過去涉及城鄉(xiāng)空間布局安排的空間規(guī)劃主要包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等。由于這些規(guī)劃的編制管理機(jī)構(gòu)分散、層級結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)相抵觸、內(nèi)容相矛盾等問題。陸昊部長2018年5月26日在武漢調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，在空間規(guī)劃體系和理念中，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應(yīng)該是國土空間規(guī)劃。在國土空間劃分中，要建立不同層級、能夠全覆蓋的國土空間劃分體系，比如城鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等，各個分類之間是一級并列的，不能有大規(guī)模交叉。合理劃分之后，在相應(yīng)層級、相應(yīng)分區(qū)類型中建立規(guī)劃體系和管控細(xì)則，尤其要搞清楚農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)的關(guān)系。在國家統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制技術(shù)指南尚未正式發(fā)布之際，不同試點(diǎn)地區(qū)的國土空間劃分方法既有相似之處，又存在一定差異，其適用性依據(jù)地方基礎(chǔ)成果完備程度和規(guī)劃編制理念而不同。究竟哪種方法更具有科學(xué)性和普適性，還需要結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行深入研究和實(shí)踐檢驗(yàn)。
